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西方國家政府規制改革的經驗及啟示

2009-03-27  微笑與晨愁
作者:楊鑫
關鍵字:政府規制;規制改革;啟示
    本文中的政府規制主要是指政府對企業的規制,也稱政府管制,是“指政府根據有關法律法規和規章,對市場主體、包括公共部門和私人部門的企業組織、事業單位及個人的活動進行限制或監管的一種方式。”是政府通過國家權力對社會經濟進行強力控制的一種微觀干預手段,可分為間接規制和直接規制兩種,間接規制主要是指對不公平競爭的管制,即政府通過制定諸如反壟斷法、民法、商法等法律對不公平競爭行為進行間接制約;直接規制可分為社會性和經濟性兩種:社會性規制對應于外部性、非價值性物品等問題,由政府對企業進行限制,以防止公害,保護環境,保證健康、安全,取締毒品等。經濟性規制對應于自然壟斷問題,由政府對企業的進入、退出、價格、投資等進行制約。

    一、 西方國家政府規制的歷史沿革 
    縱觀西方國家政府規制的發展歷程,可以分為三個不同的發展階段:

    (一) 自由競爭資本主義時期,西方國家幾乎沒有什么政府管制。按照亞當•斯密市場萬靈的理論,市場作為一只看不見的手,在資源配置中發揮著主導的作用,完全可以依靠市場來實現社會資源的最優配置和增進社會福利。正是充分認識到了市場對經濟發展所具有的積極作用,資本主義國家獲得了史無前例的發展。但是,在經濟飛速發展的同時,市場自身所具有的自發性、盲目性和滯后性的弱點也暴露無遺。由于市場調節的局限性,導致市場競爭秩序混亂,市場失靈,周期性經濟危機頻繁爆發。

    (二) 十九世紀末到二十世紀七十年代初,形成了一套政府規制理論,西方國家普遍強化政府規制。由于不平等競爭產生的壟斷,公共物品的外部性、非價值性的存在,以及環境嚴重污染,消費者的生命安全受到威脅,貧富差距懸殊等問題是不可能由市場本身自行解決的,完全依靠市場實現資源最優配置的理論遭到了置疑。在這種背景下,出現了凱恩斯的國家干預理論,為政府有效干預市場提供了理論依據。西方國家政府普遍意識到,必須要修正市場制度的結構性缺陷,避免市場經濟運行可能給社會帶來的弊端。為了保證經濟社會有序、健康的發展,為了糾正和解決市場失靈問題,西方國家政府大多加強經濟性管制和社會性管制,通過間接干預來調整國家經濟朝著健康的方向發展。

    (三) 二十世紀七十年代中期至今,政府規制的理性回歸。過多過濫的政府規制產生了負面的影響,政府規制超越了其應有的彌補和克服市場失靈的范圍,抑制了市場經濟的內在活力和正常發展,造成資源配置的扭曲,并為尋租活動的產生提供了土壤。凡實行了政府規制的國家,都或多或少出現了企業內部無效率、規制相關費用的增加、規制機構的自由裁決權和尋租成本的產生,以及由規制滯后產生的企業損失等現象。為了鼓勵私人投資和企業有效的運作,增強企業的競爭活力,西方國家普遍放松了規制,并力圖尋找政府規制和市場調節的平衡點?!?br>
    二、 西方國家政府規制改革的特點

    西方國家政府規制改革主要是指放松規制的改革,放松規制一般包括兩層涵義,一是指規制法案和規制手段的廢除,二是指一切放寬企業自由活動空間的規制法案的修訂以及規制手段的改變。

    (一) 體放松經濟性規制。
    為了讓企業適應信息化時代的要求,在經濟全球化進程中更具有競爭力,西方國家大都進行了取消和減少過時和過多的經濟性管制的改革。在這方面,日本的改革比較具有典型意義。1983年底,國家許可、批準、核準的政府控制事項達11402項之多,政府規制可以說無所不包。為了給企業松綁,提高企業的自由度,增強企業的競爭力,日本政府在1978-1994年先后進行了大大小小8次放松政府規制的改革,或取消,或下放,或簡化審批手續,規范審批程序等,使政府干預不斷減少。此外,英國放松規制的力度也比較大,改革后,對國有企業的有關資金、人事、財務、投資、價格、經營、分配、采購等諸多管制審批基本予以取消。

    (二)適度放松社會性規制。
    西方國家有名目繁多的社會性規制,有保護消費者利益的、有保證產品質量的、有空氣凈化方面的社會性規制條款,規制改革在總體放松經濟性規制的同時,也適度放松了社會性規制,在堅持必要的、最小限度原則的基礎上創造寬松的社會規制環境。政府不再對經濟社會生活和公民個人生活進行過多的干預,充分發揮行業組織、中介機構在社會生活中的作用,盡可能的培育社會自律機制。但是,關乎國家安全、人民生命財產安全的社會性規制不僅沒有放松,反而得到加強。拿美國來說,一直采取提供資金援助、減稅的政策扶持等方式加強對高科技企業的管制,特別是9•11之后,出于國家本土安全的需要,政府對高科技企業更嚴厲的監管已是不可逆轉的事實。 

    三 西方國家規制改革的經驗及對我國政府職能轉變和機構改革的啟示

    我國的國情與西方國家不同,這就決定了我國政府規制的目標、方式等與西方國家相比有很大差異。但是政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面的職能是一致的,政府在經濟規制和社會規制方面有許多共性,通過了解西方國家政府規制改革,可以研究、總結政府規制的規律,借鑒西方國家有益的經驗,從而指導我國政府轉變職能和機構改革。規制改革應當作為轉變政府職能的頭等任務來抓,伴隨政府機構改革的深入和加入世貿組織以后,規制改革的重要性也引起了有關方面的高度重視。

    (一)規制改革要以完善的立法作為基礎。
    西方國家規制改革的一個很重要的經驗,就是通過立法的手段來推進規制改革。美國規制改革所取得的成效與卡特總統在任期間簽署的一系列法律法規是分不開的,1977-1980年間,他簽署的與放松規制有關的法律就有:放松航空貨運修正法、天然氣政策法、公共事業規制政策法、國際航空運輸競爭法、斯泰加茨鐵路法、汽車運輸法、消費品運輸法等,大大放寬了在航空業、天然氣價格、鐵路運輸、汽車運輸等領域的規制,為放松規制的改革奠定了法律基礎。與此相對,我國的規制改革缺乏完善的立法基礎。一是規制機構缺乏明確的法律地位。到目前為止,我國除環保局、物價局、國家產品質量認證監督委員會、國家標準委員會等外,專事規制職能的機構不多,也沒有以法律形式明確規制機構的地位,缺乏法定、獨立的規制機構,而是由一些行政管理機關按照各自的職能制定規制和執法。二是規制機構的職能不明,執法不一?,F實中不同的政府部門共同規制同一產業,必然引起各行政管理部門之間職能交叉、職權不明、執法嚴格程度不一, 規制機構缺乏責任意識,以批代管或只批不管。正是因為沒有完善的立法作基礎,導致行政許可事項過多過濫,出現了該管的沒管住、沒管好,不該管的濫管理的現象,我國的規制改革必須要先立法后行政,用法律手段保證規制改革的推進,建立具有高度權威性和獨立性的規制改革委員會,統一推進規制改革計劃。2004年7月1日頒布的行政許可法,為政府規制改革確立了根本原則和非常重要的法律依據,對行政許可的設定和實施做了嚴格限制,取消大量不必要的許可、認可項目和環節,由采用許、認可制度向采用申請、申報制度轉變。對于必要的許、認可項目,實現審查標準的明確化,具體化和數值化,盡量減少行政機關的自由裁量權限,強化了行政機關實施行政許可的責任追究制度,申請、申報制度要堅持尊重企業的自主性原則,逐漸將事前申請、申報制改為事后申請、申報制等等。

    (二) 規制和放松規制,要以提升企業競爭力為目的。
    從西方國家政府規制改革中不難看出,無論放松規制還是強化規制,都只是一種手段,而非目的,所以非常靈活。如果放松規制可以提升企業競爭力,就放松規制;如果強化規作者:楊鑫
關鍵字:政府規制;規制改革;啟示
    本文中的政府規制主要是指政府對企業的規制,也稱政府管制,是“指政府根據有關法律法規和規章,對市場主體、包括公共部門和私人部門的企業組織、事業單位及個人的活動進行限制或監管的一種方式。”是政府通過國家權力對社會經濟進行強力控制的一種微觀干預手段,可分為間接規制和直接規制兩種,間接規制主要是指對不公平競爭的管制,即政府通過制定諸如反壟斷法、民法、商法等法律對不公平競爭行為進行間接制約;直接規制可分為社會性和經濟性兩種:社會性規制對應于外部性、非價值性物品等問題,由政府對企業進行限制,以防止公害,保護環境,保證健康、安全,取締毒品等。經濟性規制對應于自然壟斷問題,由政府對企業的進入、退出、價格、投資等進行制約。

    一、 西方國家政府規制的歷史沿革 
    縱觀西方國家政府規制的發展歷程,可以分為三個不同的發展階段:

    (一) 自由競爭資本主義時期,西方國家幾乎沒有什么政府管制。按照亞當•斯密市場萬靈的理論,市場作為一只看不見的手,在資源配置中發揮著主導的作用,完全可以依靠市場來實現社會資源的最優配置和增進社會福利。正是充分認識到了市場對經濟發展所具有的積極作用,資本主義國家獲得了史無前例的發展。但是,在經濟飛速發展的同時,市場自身所具有的自發性、盲目性和滯后性的弱點也暴露無遺。由于市場調節的局限性,導致市場競爭秩序混亂,市場失靈,周期性經濟危機頻繁爆發。

    (二) 十九世紀末到二十世紀七十年代初,形成了一套政府規制理論,西方國家普遍強化政府規制。由于不平等競爭產生的壟斷,公共物品的外部性、非價值性的存在,以及環境嚴重污染,消費者的生命安全受到威脅,貧富差距懸殊等問題是不可能由市場本身自行解決的,完全依靠市場實現資源最優配置的理論遭到了置疑。在這種背景下,出現了凱恩斯的國家干預理論,為政府有效干預市場提供了理論依據。西方國家政府普遍意識到,必須要修正市場制度的結構性缺陷,避免市場經濟運行可能給社會帶來的弊端。為了保證經濟社會有序、健康的發展,為了糾正和解決市場失靈問題,西方國家政府大多加強經濟性管制和社會性管制,通過間接干預來調整國家經濟朝著健康的方向發展。

    (三) 二十世紀七十年代中期至今,政府規制的理性回歸。過多過濫的政府規制產生了負面的影響,政府規制超越了其應有的彌補和克服市場失靈的范圍,抑制了市場經濟的內在活力和正常發展,造成資源配置的扭曲,并為尋租活動的產生提供了土壤。凡實行了政府規制的國家,都或多或少出現了企業內部無效率、規制相關費用的增加、規制機構的自由裁決權和尋租成本的產生,以及由規制滯后產生的企業損失等現象。為了鼓勵私人投資和企業有效的運作,增強企業的競爭活力,西方國家普遍放松了規制,并力圖尋找政府規制和市場調節的平衡點?!?br>
    二、 西方國家政府規制改革的特點

    西方國家政府規制改革主要是指放松規制的改革,放松規制一般包括兩層涵義,一是指規制法案和規制手段的廢除,二是指一切放寬企業自由活動空間的規制法案的修訂以及規制手段的改變。

    (一) 體放松經濟性規制。
    為了讓企業適應信息化時代的要求,在經濟全球化進程中更具有競爭力,西方國家大都進行了取消和減少過時和過多的經濟性管制的改革。在這方面,日本的改革比較具有典型意義。1983年底,國家許可、批準、核準的政府控制事項達11402項之多,政府規制可以說無所不包。為了給企業松綁,提高企業的自由度,增強企業的競爭力,日本政府在1978-1994年先后進行了大大小小8次放松政府規制的改革,或取消,或下放,或簡化審批手續,規范審批程序等,使政府干預不斷減少。此外,英國放松規制的力度也比較大,改革后,對國有企業的有關資金、人事、財務、投資、價格、經營、分配、采購等諸多管制審批基本予以取消。

    (二)適度放松社會性規制。
    西方國家有名目繁多的社會性規制,有保護消費者利益的、有保證產品質量的、有空氣凈化方面的社會性規制條款,規制改革在總體放松經濟性規制的同時,也適度放松了社會性規制,在堅持必要的、最小限度原則的基礎上創造寬松的社會規制環境。政府不再對經濟社會生活和公民個人生活進行過多的干預,充分發揮行業組織、中介機構在社會生活中的作用,盡可能的培育社會自律機制。但是,關乎國家安全、人民生命財產安全的社會性規制不僅沒有放松,反而得到加強。拿美國來說,一直采取提供資金援助、減稅的政策扶持等方式加強對高科技企業的管制,特別是9•11之后,出于國家本土安全的需要,政府對高科技企業更嚴厲的監管已是不可逆轉的事實。 

    三 西方國家規制改革的經驗及對我國政府職能轉變和機構改革的啟示

    我國的國情與西方國家不同,這就決定了我國政府規制的目標、方式等與西方國家相比有很大差異。但是政府在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務方面的職能是一致的,政府在經濟規制和社會規制方面有許多共性,通過了解西方國家政府規制改革,可以研究、總結政府規制的規律,借鑒西方國家有益的經驗,從而指導我國政府轉變職能和機構改革。規制改革應當作為轉變政府職能的頭等任務來抓,伴隨政府機構改革的深入和加入世貿組織以后,規制改革的重要性也引起了有關方面的高度重視。

    (一)規制改革要以完善的立法作為基礎。
    西方國家規制改革的一個很重要的經驗,就是通過立法的手段來推進規制改革。美國規制改革所取得的成效與卡特總統在任期間簽署的一系列法律法規是分不開的,1977-1980年間,他簽署的與放松規制有關的法律就有:放松航空貨運修正法、天然氣政策法、公共事業規制政策法、國際航空運輸競爭法、斯泰加茨鐵路法、汽車運輸法、消費品運輸法等,大大放寬了在航空業、天然氣價格、鐵路運輸、汽車運輸等領域的規制,為放松規制的改革奠定了法律基礎。與此相對,我國的規制改革缺乏完善的立法基礎。一是規制機構缺乏明確的法律地位。到目前為止,我國除環保局、物價局、國家產品質量認證監督委員會、國家標準委員會等外,專事規制職能的機構不多,也沒有以法律形式明確規制機構的地位,缺乏法定、獨立的規制機構,而是由一些行政管理機關按照各自的職能制定規制和執法。二是規制機構的職能不明,執法不一?,F實中不同的政府部門共同規制同一產業,必然引起各行政管理部門之間職能交叉、職權不明、執法嚴格程度不一, 規制機構缺乏責任意識,以批代管或只批不管。正是因為沒有完善的立法作基礎,導致行政許可事項過多過濫,出現了該管的沒管住、沒管好,不該管的濫管理的現象,我國的規制改革必須要先立法后行政,用法律手段保證規制改革的推進,建立具有高度權威性和獨立性的規制改革委員會,統一推進規制改革計劃。2004年7月1日頒布的行政許可法,為政府規制改革確立了根本原則和非常重要的法律依據,對行政許可的設定和實施做了嚴格限制,取消大量不必要的許可、認可項目和環節,由采用許、認可制度向采用申請、申報制度轉變。對于必要的許、認可項目,實現審查標準的明確化,具體化和數值化,盡量減少行政機關的自由裁量權限,強化了行政機關實施行政許可的責任追究制度,申請、申報制度要堅持尊重企業的自主性原則,逐漸將事前申請、申報制改為事后申請、申報制等等。

    (二) 規制和放松規制,要以提升企業競爭力為目的。
    從西方國家政府規制改革中不難看出,無論放松規制還是強化規制,都只是一種手段,而非目的,所以非常靈活。如果放松規制可以提升企業競爭力,就放松規制;如果強化規制可以提升企業競爭力,就強化規制。政府制定規制也好,放松規制也罷,都是為了滿足企業的發展需要,為提升企業的競爭力服務的。我國近年來的政府職能轉變和機構改革也在朝著這個方向努力,我們已經認識到政府不是給企業設門檻,束縛企業發展的管理者,而是要盡可能的為企業服務,打造服務型政府。

    (三)規制改革要尋求經濟調節與政府規制的動態平衡。
    西方國家放松規制的改革不是對政府規制簡單的刪減,而是要尋求市場調節與政府規制的動態平衡。因為他們意識到市場調節與政府規制都不是萬能的,都有內在的缺陷和失靈、失敗的客觀可能,所以既要充分發揮市場在資源配置上的優勢,也要政府的干預,為企業創造良好的發展環境和維護社會發展秩序的需要。我國政府規制改革作為政府職能轉變的頭等任務意義非同一般,政府的權力是有限的,凡是公民、法人和其他組織能夠自主決定的事項,政府就不要去管;凡是市場競爭機制能夠有效調節的,政府就不要去插手;凡是通過社會自律能解決的問題,政府就不要干預,把政府職能進一步轉變到經濟調節、市場監督、社會管理、公共服務上。我國的政府規制改革要逐步實現規制方法的合理化,規制內容的簡明化,規制過程的公開化,規制手續的迅速化,從而最終實現經濟調節與政府規制的動態平衡。

    參考書目:《西方國家政府管理新變革》劉炳香著 中共中央黨校出版社 2003年8月
制可以提升企業競爭力,就強化規制。政府制定規制也好,放松規制也罷,都是為了滿足企業的發展需要,為提升企業的競爭力服務的。我國近年來的政府職能轉變和機構改革也在朝著這個方向努力,我們已經認識到政府不是給企業設門檻,束縛企業發展的管理者,而是要盡可能的為企業服務,打造服務型政府。

    (三)規制改革要尋求經濟調節與政府規制的動態平衡。
    西方國家放松規制的改革不是對政府規制簡單的刪減,而是要尋求市場調節與政府規制的動態平衡。因為他們意識到市場調節與政府規制都不是萬能的,都有內在的缺陷和失靈、失敗的客觀可能,所以既要充分發揮市場在資源配置上的優勢,也要政府的干預,為企業創造良好的發展環境和維護社會發展秩序的需要。我國政府規制改革作為政府職能轉變的頭等任務意義非同一般,政府的權力是有限的,凡是公民、法人和其他組織能夠自主決定的事項,政府就不要去管;凡是市場競爭機制能夠有效調節的,政府就不要去插手;凡是通過社會自律能解決的問題,政府就不要干預,把政府職能進一步轉變到經濟調節、市場監督、社會管理、公共服務上。我國的政府規制改革要逐步實現規制方法的合理化,規制內容的簡明化,規制過程的公開化,規制手續的迅速化,從而最終實現經濟調節與政府規制的動態平衡。

    參考書目:《西方國家政府管理新變革》劉炳香著 中共中央黨校出版社 2003年8月

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